رياح التغيير تهب في السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي – لكنها قد لا تكون كافية لإحداث عاصفة.
غالبًا ما يُعزى قرار فلاديمير بوتين بشن غزو شامل لأوكرانيا إلى تكوين درجة غير مسبوقة من الوحدة السياسية بين الدول الأعضاء في الكتلة البالغ عددها 27 دولة.
ولكن بينما ثابرت الوحدة وساعدت في تحقيق ذلك قرارات لم يكن من الممكن تصورها من قبللم يفلت من أذى. ظهرت تصدعات على مرأى من الجمهور ، مما تسبب في إحباط كييف وإحراج بروكسل.
أحد الأسباب الرئيسية – إن لم يكن الأسباب الرئيسية – وراء هذه الحوادث العرضية من الأعطال هي قواعد التصويت بالإجماع التي تحكم السياسة المشتركة والأمنية للاتحاد الأوروبي ، والتي تمنح الحكومات بشكل فعال سلطة فريدة لاستخدام حق النقض.
تم التذرع بهذا الامتياز بشكل ملائم لعرقلة العمل الجماعي ، وانتزاع الامتيازات وإعادة تشكيل الاتفاقات وفقًا لأولويات رأس مال واحد. المجر ، على وجه الخصوص ، تعاملت مع السلطة بحدة استثنائية ، وامتدت حق النقض إلى أقصى حدود الممكن سياسياً.
لذلك لم يكن من المستغرب ، رغم أنه من الرائع مع ذلك ، أن نرى تسع دول أعضاء، بما في ذلك ألمانيا وفرنسا ، تشكل “مجموعة من الأصدقاء” لتعزيز التحول التدريجي من الإجماع إلى تصويت الأغلبية المؤهلة في مجال السياسة الخارجية.
بعبارة أخرى ، التخلي عن حق النقض مرة واحدة وإلى الأبد.
في بيان قصير وشددت المجموعة ، التي صدرت في أوائل شهر مايو ، على أن التغييرات المستقبلية ستبني على الأحكام “المنصوص عليها بالفعل” في معاهدات الاتحاد الأوروبي ، وهو توضيح ظهر عن قصد لجذب الحكومات التي ترغب في إجراء تغيير عملي لكنها تكره سيناريو الإصلاح الدستوري.
ولكن أين توجد هذه الأحكام في متاهة الكتلة القانونية؟
ثلاثة خيارات غير مستخدمة
إن الجدل حول “الإجماع مقابل الأغلبية المؤهلة” بعيد كل البعد عن أن يكون جديدًا وقد مرت شدته بتقلبات صعود وهبوط مختلفة وفقًا لحالة الشؤون العالمية.
يزعم المدافعون عن الإجماع أن القاعدة تشجع على إجراء مفاوضات أكثر صعوبة ، وتعزز الشرعية الديمقراطية ، وتعزز الوحدة ، وتحسن التنفيذ ، وتوفر للدول الصغيرة درعًا ضد المطالب التي تدفعها الدول الكبرى.
يجادل المنتقدون ، مثل مجموعة الأصدقاء والمفوضية الأوروبية ، بالعكس: الإجماع يعيق صنع القرار ، ويعزز عقلية القاسم المشترك الأدنى ، ويدعو أحصنة طروادة ذات النوايا الخبيثة ويمنع الاتحاد الأوروبي من تحقيق كامل إمكاناته على المسرح العالمي .
كان أقرب ما كان الاتحاد الأوروبي هو تقديم إجابة محددة لهذه المعضلة في ديسمبر 2007 ، عندما وقع القادة على معاهدة لشبونة وأعادوا تشكيل ميزان القوى بين الدول والمؤسسات.
أنشأت لشبونة أغلبية مؤهلة – على الأقل 55٪ من البلدان التي تمثل 65٪ على الأقل من سكان الكتلة – للغالبية العظمى من مجالات السياسة لكنها عززت قواعد الإجماع في بعض المجالات التي تعتبر حساسة سياسياً ، مثل السياسة الخارجية والضرائب والميزانية المشتركة والتكبير.
لكن في السياسة الخارجية ، مهدت المعاهدة الطريق بخجل لموافقة أغلبية مؤهلة على قرارات معينة طالما أنها لا تنطوي على “آثار عسكرية أو دفاعية”. مادة 31 يحدد ثلاثة احتمالات رئيسية:
- الامتناع البناء. عندما لا توافق دولة عضو على إجراء جماعي ، فإنها تختار الامتناع عن التصويت بدلاً من حق النقض. ثم تتم الموافقة على الإجراء وتلتزم الدولة العضو ، متبعة “روح التضامن المتبادل” ، بعدم التدخل.
- تقييد خاص. يمكن للدول الأعضاء التصويت بالأغلبية المؤهلة لتبني قرار يحدد إجراءً أو موقفًا مشتركًا ولكن فقط إذا كان القرار ناتجًا عن تفويض صادر عن المجلس الأوروبي أو اقتراح قدمه الممثل الأعلى (حاليًا ، جوزيب بوريل).
- شرط Passerelle. يتبنى المجلس الأوروبي قرارًا يمكّن الدول الأعضاء من التصرف بأغلبية مؤهلة في حالات محددة من السياسة الخارجية.
في حين أن الحلول الثلاثة تمثل إضافة قيمة إلى طريقة عمل الاتحاد الأوروبي ، فقد تراوح تنفيذها من محدود للغاية إلى غير موجود.
استندت النمسا وأيرلندا ومالطا – الدول الثلاث الوحيدة في الاتحاد الأوروبي التي تنتهج سياسة الحياد – إلى امتناع بناء العام الماضي عندما اقترحت بروكسل استخدام مرفق السلام الأوروبي ، وهو أداة خارج الميزانية ، لتزويد القوات المسلحة الأوكرانية بالمعدات العسكرية.
وقد سمح الانسحاب للكتلة بإعطاء الضوء الأخضر لعدة شرائح من المساعدة العسكرية لكييف على الرغم من تحفظات الدول الثلاث المحايدة ، والتي تساهم في المنشأة من خلال توفير مواد غير مميتة.
ومع ذلك ، يمكن للامتناع عن التصويت فقط حتى الآن.
من غير المعقول التفكير في أن الحكومة ستجلس بهدوء وتمتنع عن قرار له تداعيات واسعة على الاقتصاد الأوروبي ، مثل سقف سعر كاسح على النفط المنقول بحراً الروسي ، أو للعلاقات الدبلوماسية ، مثل العقوبات المفروضة على أربعة مسؤولين صينيين لمشاركتهم المزعومة في قمع الأويغور.
وقالت نيكول كونيغ ، رئيسة السياسة في مؤتمر ميونخ للأمن ، ليورونيوز إن “الامتناع البناء يسمح للدول الأعضاء الممتنعة بالالتزام بالخصوصيات الوطنية دون عرقلة الطريق أمام الآخرين”.
“ولكن ليس من المفيد أن تستخدم الدول الأعضاء حق النقض بشكل صريح لحماية المصالح الاستراتيجية أو الاقتصادية الوطنية ، كما رأينا مع الفيتو المجري الأخير التهديد المتعلق بمرفق السلام الأوروبي “.
يأخذنا هذا إلى الاستثناء الخاص للمادة 31 ، التي تتعلق بالإجراءات الجماعية أو المواقف المستمدة من تفويض صادر عن المجلس الأوروبي أو اقتراح قدمه الممثل الأعلى.
للوهلة الأولى ، يبدو أن هذا البند واسع النطاق إلى حد ما: بعد كل شيء ، تتعامل استنتاجات المجلس الأوروبي مع مجموعة متنوعة من قضايا السياسة الخارجية ، من منطقة المحيطين الهندي والهادئ إلى غرب البلقان في نفس الصفحة.
لكن المعاهدة تسرع في فرض ضمانة: إذا تغير التصويت من الإجماع إلى الأغلبية المؤهلة ، يمكن لدولة عضو أن تلجأ إلى “الأسباب الحيوية والمعلنة للسياسة الوطنية” لوقف العملية برمتها. تتميز مكابح الطوارئ هذه بصياغة غامضة وخالية من أي معايير إضافية ، مما يجعلها عرضة للاستغلال بطبيعتها.
قال روبرت بوتنر ، أستاذ القانون الدولي المساعد في جامعة إرفورت بألمانيا ، في مقابلة: “إن استخدام هذا الخيار القانوني بنوع من المطرقة سيكون له بالطبع تداعيات سياسية”.
“يمكن للدول الأعضاء نشر هذا الشرط ولكن ربما مع نوع من المساومة المرفقة. هناك دائمًا ثمن يأتي مع هذا النوع من القرار.”
الجسور المحترقة
الخيار الأخير الذي يقف على لوحة الاتحاد الأوروبي هو ما يسمى ب “شرط المرور” ، والذي كان موجودًا جزئيًا قبل معاهدة لشبونة.
على الورق ، يعد هذا اختصارًا مباشرًا إلى حد ما: يتبنى المجلس الأوروبي قرارًا ينص على أن الدول الأعضاء “يجب أن تتصرف بأغلبية مؤهلة” في حالات محددة من السياسة الخارجية والأمنية.
وفقًا للمحللين ، سيكون لقادة الاتحاد الأوروبي سلطة تقديرية واسعة لتصميم النطاق الموضوعي للفقرة ومدتها في الوقت المناسب. على سبيل المثال ، يمكن استخدامه حصريًا لفرض عقوبات الاتحاد الأوروبي على روسيا في سياق حرب أوكرانيا. العقوبات الأخرى ضد الدول الأخرى ستخضع للإجماع المعتاد.
وقال بوتنر ليورونيوز: “هناك قدر كبير من المرونة فيما يتعلق بتفعيل وتنفيذ هذا البند” ، مشيرًا إلى عدم اليقين الناجم عن عدم وجود سابقة.
واستطرد قائلاً: “أعتقد أن الدول الأعضاء ليست على دراية تامة بالإمكانيات التي تنطوي عليها بنود المرور هذه”. “إن زيادة الوعي بأن هذا البند يمكن أن يقتصر على مجال ضيق للتطبيق قد يعزز فرص تفعيله”.
مرة أخرى ، رغم ذلك ، هناك مشكلة. واحدة كبيرة.
يوافق المجلس الأوروبي على استنتاجاته المشتركة بالإجماع ، وهو نوع من المصطلح الملطف للإجماع. وهذا يعني أنه من أجل إدخال شرط عابر للتخلي عن الإجماع ، سيحتاج الاتحاد الأوروبي ، حسنًا ، إلى الإجماع.
يشكل هذا التناقض ، وهو مثال كتابي عن Catch-22 ، عقبة هائلة أمام طموحات مجموعة الأصدقاء ، التي تعتمد أجندتها التحويلية في نهاية المطاف على حسن نية أولئك الذين ترغب في تحييدهم.
هل يمكن لدولة مثل المجر ، التي أصبحت حق النقض الذي تتمتع به أداة أساسية للدفاع عن مصالحها الوطنية ، أن توافق على أي نوع من بنود المرور التي تم تصميمها خصيصًا لإفراغ حق النقض هذا؟
في حالة وجود أي شك ، أجابت بودابست بالفعل: أنه لن.
يتوقع نيكول كونيغ أن يستمر النقاش الدائم حتى الجولة التالية من التوسيع ، عندما تكون دول مثل ألبانيا ومقدونيا الشمالية ومولدوفا وأوكرانيا يمكن أن تنضم إلى الكتلة المكونة من 27 عضوا. يقترح المحلل “أغلبية مؤهلة للغاية” مع عتبات تصويت أعلى كأرض وسطية محتملة بين الجانبين.
وقال كوينينغ: “تظهر مجالات السياسة العديدة الأخرى التي تم تمريرها للأغلبية المؤهلة أن الاتحاد الأوروبي سيظل دائمًا آلة لصنع التسويات”.
“لكن التصويت بالأغلبية المؤهلة يسرع العملية. في رأيي ، هذا هو المفتاح لاتحاد أوروبي أكثر مرونة ، وفي المستقبل ، أكبر.”